观点:四大方面着力 PPP规范发展成为主旋律

发表时间:2019-05-28 15:48

代在变、市场在变,政府的思路也在变。过去3年粗放的发展模式培育了一大批PPP领域的参与单位和参与者,形成了市场对PPP的认知和参与习惯,目前PPP已经是政府预算内投资之外的基础设施和公共服务项目使用比例最高的投融资工具,所以规范工作势必还需深入推进。为了保障市场的规范运营发展,提高入库项目质量,四个方面的工作将成为下一轮的着力点。

(一)扎实做好前期工作

  客观来讲,当前PPP项目的前期工作专业水平不够,PPP项目前期工作主要是项目立项和PPP入库。项目立项存在的问题是传统的立项主要是建设项目,不包括运营,主要文件项目建议书、可研等由工程咨询机构编制,不少机构并不具备全生命周期的投资分析能力。PPP入库主要文件是实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。PPP咨询涵盖工程、财务、金融、法律等多个领域,加上新时代政策变化较快,咨询机构本身做的方案可能就是有问题的,错误的方案当然不能结出正确的结果,因此专业机构需要规范。

  此外项目立项和PPP入库之间的衔接关系也需要理顺。前期工作的规范需要政府理顺上位政策、中介提高专业能力、监管加强披露和惩处,同时要加强各方沟通,这样才能做好项目的前期设计,提高入库项目的质量。

(二)严格按流程完成项目采购

  根据《招投标法》和《政府采购法》,PPP项目采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等,但最常用的就是竞争性磋商和公开招标。

  严格项目采购,一是要严格按照招投标和采购相关的政策规定的采购方式、采购流程和采购时间执行,不打一丝折扣;二是要加强过程监管,对招投标文件和采购过程都要按照规定严格审查、监控,防止权力寻租和徇私舞弊行为;三是要加强信息公开,运用社会监督和网络的力量净化采购环境。

(三)规范项目融资

  融资难是PPP项目自诞生之日起就面临的问题。整体来看,造成当前局面的原因,一方面是法规政策不健全,使得银行等金融机构害怕触及不当创新、违规开展资管业务的红线;另一方面是金融机构对PPP模式不熟悉,仍旧将针对项目公司借款的增信体系与社会资本综合资质相绑定,这就造成了部分资质较差的民企、中小企业参与的项目难以融得符合PPP项目回报率范围的低成本机构资金。

  从规范PPP项目发展考虑,解决融资中的不规范问题需要从三个方面入手:一是要严查债务资金充当资本金。这种项目杠杆较高、风险较大,一旦资金链断裂损失的是政府和社会公众。二是要拓展资本金融资渠道,比如出台政府产业基金引导PPP项目的专门政策,或者进一步出台PPP项目公司股权作为基础资产的资产证券化政策,鼓励社会资本以真股权的形式投资PPP项目,以解决企业资本金不足问题。三是要拓展债务资金融资渠道,在合规的前提下,为项目公司或其母公司通过PPP项目发行项目收益债、ABS等债券工具,以及信托贷款、融资租赁等其他方式打开通道。

 (四)落实保障机制

  PPP项目合作期限较长,为了保障项目长期稳定运营,需要建立长效机制。一是要保障社会资本权益,就要加快《PPP条例》的出台,做好法律保障,加强政府契约精神,构建“认合同不认人”的交易氛围,加大对政府违规的惩处力度,树立市场信心。二是要加强运营监控,当前PPP项目前期工作和项目采购的规范文件较多较细,但由于大部分项目没有进入运营期,项目运营绩效考核、中期评估等方面的政策较少较为宏观,因此应该加强PPP项目全生命周期的顶层设计,以行业为分组,出台项目运营指引文件,保证项目健康运营。三是要做好信息公开,监管部门应该加强对公开信息的审查,不仅仅是审查信息公开的合规,还要组织专家对PPP项目资料内容进行审查。


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